CIRO OBLITAS : "REGLAMENTO DE LEY DE AGUAS ESTABLECE MAYORES ATRIBUCIONES A ORGANIZACIONES DE REGANTES"
Así indicó el Dr. Ciro Oblitas, en entrevista radial emitida el 25 de abril del presente año, para "El Salto del Tigre", que sale al aire todos los domingos de 5:30 a 6:00 de la tarde en Radio Inca 540 AM. Y usted ¿què opina amigo lector?
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COMENTARIOS AL REGLAMENTO DE LA LEY DE RECURSOS HÍDRICOS
Dr. Laureano del Castillo (CEPES) 
Se presenta a continuación algunos comentarios al Reglamento de la Ley de Recursos Hídricos, el cual fue publicado el miércoles 24 de marzo de 2010, a casi un año de la vigencia de la Ley. Dada la extensión del Reglamento, estos son comentarios aún generales y parciales, que deberán complementarse en la medida que se avance en la discusión de este instrumento legal.
1. El Reglamento y la Ley de Recursos HídricosEs preciso empezar señalando que la facultad de reglamentar las leyes es una facultad exclusiva del Poder Ejecutivo, conforme a nuestro marco constitucional. Aunque en el Perú, en ocasiones los reglamentos “mejoran” o cambian las leyes ello no deja de plantear problemas, pues la reglamentación debe hacerse sin desnaturalizar las leyes. Dicho esto, es preciso recordar que muchos de los vacíos y problemas de interpretación que plantea la Ley de Recursos Hídricos se deben al proceso de discusión y aprobación de la Ley en el propio Congreso, que discutió el proyecto sin dedicarle el tiempo que hubiera necesitado, sobre la base de textos modificatorios distribuidos sin la debida anticipación y sin hacer un debate más ordenado.
Así las cosas, el Reglamento de esta Ley ha corregido algunas deficiencias pero no puede ir más allá de lo que dice la Ley. La mejora de la Ley supone que el Congreso procese esos cambios, pero hasta el momento la Comisión Agraria ni siquiera ha dado trámite a tres iniciativas legislativas en esa línea.
La última idea en este punto tiene que ver con el reconocimiento de la importancia de que el texto aprobado haya recogido los aportes de la PCM, de la Junta Nacional de Usuarios y de otros sectores como la Sociedad Nacional de Minería, Petróleo y Energía. Ratificando que la facultad de reglamentar las leyes es atribución del Poder Ejecutivo, en atención a la gobernabilidad del agua y la gobernabilidad del país, resulta positivo que este proceso haya considerado esa participación. Ello, sin embargo, no niega el hecho de que el producto final pueda mejorarse y, creemos, deba mejorarse.
2. Los conflictos socioambientales y el ReglamentoEs importante contar con el Reglamento de la Ley de Recursos Hídricos pues representa un avance respecto de la vigencia plena e implementación de la nueva Ley. Es conocido que en los últimos tiempos se ha producido un incremento de los conflictos sociales en el país, la mayoría de los cuales son los llamados conflictos socioambientales; en la base de estos últimos se encuentra en muchos casos la discusión respecto del uso y contaminación de los cursos de agua. Como veremos más adelante, sin embargo, la Ley (y por lo tanto tampoco el Reglamento) han brindado suficiente atención al tema de los conflictos en torno al agua; el Tribunal Nacional de Resolución de Controversias Hídricas sigue siendo un órgano administrativo, con lo que la posibilidad del Estado y de la sociedad de manejar en forma preventiva los conflictos no se ha desarrollado.
3. Construyendo la institucionalidad pública del agua
Para ubicar adecuadamente el tema de la institucionalidad pública en torno a la gestión del agua, en un país en el cual desde hace más de ocho años se viene impulsando un proceso de descentralización, es necesario atender al proceso de construcción de las Regiones. Hasta la fecha tenemos Gobiernos Regionales pero no Regiones. Muchos llaman Regiones a los ámbitos departamentales en los que transitoriamente se han constituido Gobiernos Regionales, pero no hay Regiones, las que aún deberán formarse y, muchos esperamos, tomar en cuenta los ámbitos de las cuencas hidrográficas y no fragmentarlas políticamente como hasta ahora sucede.
4. Tenemos Reglamento pero faltan más normas
La Ley de Recursos Hídricos es amplia (más de 125 artículos) y como dijimos compleja y en algunos aspectos incompleta. El Reglamento aprobado es aún más amplio (287 artículos y 12 disposiciones complementarias), siguiendo los temas de la Ley.
Sin embargo, aunque el Reglamento se ha referido con mayor extensión a varios aspectos que generaban dudas y debate, como el de los Consejos de Cuenca Hidrográfica, se deberá esperar la aprobación de otras normas legales para completar el marco normativo relacionado con el agua y su gestión.
En efecto, el propio Reglamento aprobado hace unos días anuncia que en el futuro se aprobará un Reglamento de Operadores de Infraestructura Hidráulica (artículo 31), un Reglamento de Organizaciones de Usuarios de Agua (artículo 39), un Reglamento de Procedimientos para el Otorgamiento de Derechos de Uso de Agua (artículo 79), al que se debe agregar el Reglamento del Consejo Directivo de la ANA (Décima Disposición Complementaria Transitoria) y otras normas complementarias que deberá dictar la Autoridad Nacional del Agua para la implementación de instrumentos de lanificación de recursos hídricos (artículo 195).
Pero, además del Reglamento de la Ley y de los Reglamentos que falta aprobar, debe considerarse que hay otra norma reglamentaria que aunque es poco conocida (no fue publicada en el diario oficial El Peruano y solo en la página web del Ministerio de Agricultura se encuentra una copia de mala calidad) resulta necesario conocer. Nos Referimos al Reglamento de Organización y Funciones –ROF- de la ANA, donde se detallan algunos aspectos que consideramos debieron estar incluidos en la Ley, tales como las funciones de los órganos desconcentrados de la ANA (autoridades Administrativas del Agua. AAA, y Autoridades Locales del Agua, ALA).
Por otra parte, en sus artículos iniciales el Reglamento se presenta reiterando algunas normas ya contenidas en la Ley, sobre todo del Título Preliminar y del Título I, pero pensamos que pudo haber avanzado o desarrollado algunos otros temas allí enunciados.
Por último, nos queda la duda de si en el Reglamento se desarrollan los once principios que en su Título Preliminar esboza la Ley. Sobre esto último diremos más adelante algunas cosas más.
5. Los Consejos de CuencaUno de los temas que generó mayor discusión en los meses pasados fue el de los Consejos de Cuenca o Consejos de Recursos Hídricos de Cuencas. Se afirma reiteradamente que estos órganos hacen parte del esquema de descentralización de la Ley, pero no queda clara su naturaleza. Como aclaró el Dr. Ciro Oblitas (Junta de Usuarios), estos Consejos, aunque su creación pueda responder a la iniciativa de los Gobiernos Regionales, no depende de dichos Gobiernos Regionales; tan solo son presididos por el representante del Gobierno Regional.
La principal función de los Consejos de Recursos Hídricos de Cuencas, conforme a la Ley y el Reglamento, es la aprobación del Plan de Gestión de Recursos Hídricos de la cuenca, aunque en realidad este es aprobado por la ANA. Se trata entonces de que para que la ANA lo apruebe el Consejo exprese su conformidad.
También se ha destacado que las opiniones de tales Consejos son vinculantes u obligatorias. Sin embargo, conforme señala el Reglamento (en su artículo 32.2), sus opiniones son vinculantes en tanto no se opongan al Plan de Gestión de Recursos Hídricos que es aprobado por la ANA. Adicionalmente, debe tenerse en consideración que la emisión de la opinión del Consejo de Cuenca se canaliza a través de la Secretaría Técnica del Consejo, conforme indican los artículos 30 y 31 del Reglamento, aunque luego la Secretaría debe dar cuenta de esa opinión al Consejo.
Nos preocupa además la composición de los miembros de los Consejos de Recursos Hídricos de Cuencas, pues aunque una mayor participación puede ser útil para un mejor nivel de concertación, también puede complicar el desarrollo de las sesiones y el logro de acuerdos, más aún si se aspira a que ellos se tomen por consenso. Tomando en consideración un Consejo que funcione dentro del ámbito de un Gobierno Regional el número mínimo de sus integrantes será de 7 personas; pero si se trata de un Consejo que abarque dos Gobiernos Regionales, su número pude ascender a 16 personas y aún más.
Evidentemente un Consejo con tres o más Gobiernos Regionales puede ser una asamblea completa. En algunos casos, como el de los representantes de las comunidades campesinas por cada uno de los ámbitos de los Gobiernos Regionales, el mecanismo de elección no está desarrollado en el Reglamento.
Un último tema resulta fundamental. La Novena Disposición Complementaria Transitoria del Reglamento permite que los Consejos podrán terminar de instalarse en un plazo de 10 años. Si bien reconocemos que hay un proceso que seguir, es previsible que el nivel de conflictividad por el agua se mantenga y aún se incremente sin que se haya terminado de instalar este importante espacio de planificación y concertación.
6. Los usuarios de agua
El Reglamento confirma lo que la Ley establece, esto es que los usuarios de agua podrán organizarse por usos agrarios y no agrarios. La naturaleza de las organizaciones de usuarios sin embargo aún es debatible. ¿Se trata de asociaciones y si es así tienen libertad para definir sus objetivos y otras características? ¿Están limitadas a lo que los artículos 16 y 40 del Reglamento establecen?
Resulta bastante positivo que el Reglamento haya precisado que las Juntas de Usuarios pueden hacerse cargo de la operación de la infraestructura hidráulica pública, así como que se señalen los requisitos para que esto se ponga en práctica. Pero ello no ha cerrado las puertas para que haya operadores privados de infraestructura hidráulica mayor.
7. Uso de los recursos hídricos
El Reglamento, aunque define mejor lo que son los usos primarios y los usos poblacionales no ha aprovechado la ocasión para hacer una mejor diferenciación de los mismos, pues se señala que ambos sirven para la satisfacción de necesidades primarias de la población. Una mejor definición puede ayudar a prevenir eventuales conflictos por el uso del agua.
Se debe destacar que el artículo 62 del Reglamento implica un retorno a las disposiciones de la Ley General de Aguas, en el sentido de establecer un orden de preferencia para el otorgamiento de agua para los usos productivos. La Ley de Recursos Hídricos en este punto, luego de afirmar la prioridad absoluta para los usos primarios y la prioridad de los usos poblacionales, se limitaba a hacer un listado alfabético de los distintos usos. Ahora se ha establecido en el Reglamento un orden que tiene a las actividades agrícolas en primer lugar, luego de los usos primarios y poblacionales.
Sin embargo, debe tenerse en cuenta que ese orden de preferencia no es un orden absoluto, sino que solo funcionará en caso de concurrencia de solicitudes para el uso del agua de una fuente.
8. Régimen económico
En cuanto al régimen económico, el Reglamento se refiere a la retribución económica y a las tarifas por el uso del agua, tal como distingue la Ley.
Muy preocupante, sin embargo, resulta que casi repitiendo la Ley el Reglamento haya dejado todavía en la indefinición los criterios para la determinación del valor de la retribución económica, señalando que se hará en forma diferenciada, tomando en cuenta criterios sociales, económicos y ambientales. Lo delicado del tema ameritaba un mayor avance en tales criterios.
Por último, a pesar de la pregonada importancia del principio de descentralización en la Ley, el Reglamento deja para un estudio que realizará la ANA la determinación de “un porcentaje” de la retribución económica a ser asignado a los Consejos de Recursos Hídricos de Cuenca. Es muy claro que sin recursos económicos poco o aún más poco, será lo que podrán hacer estos Consejos.
Lima, 7 abril 2010.
